k.karatsolis@dtklawfirm.gr
( Προδημοσίευση νομικής μελέτης )
I.Πρόλογος
Το τελευταίο διάστημα παρατηρείται μια έξαρση των οικιστικών πιέσεων τουριστικού κυρίως χαρακτήρα και ιδίως στον νησιωτικό χώρο. Εντός αυτού του φάσματος έχουν ενταθεί και οι πολυεπίπεδες συζητήσεις αλλά και ερωτήσεις για τον όρο – ορισμό- «φέρουσα ικανότητα».-Τι σημαίνει Φέρουσα Ικανότητα μιας περιοχής;
-Σε ποιους τομείς δραστηριοτήτων μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο καταγραφής , αξιολόγησης και κρίσης;
-Η φέρουσα ικανότητα εννοιολογικά συνδέεται με την «ακεραιότητα» μίας προστατευόμενης περιοχής ή αφορά σε μελέτη και έρευνα και για μη προστατευόμενες περιοχές;
-Περιορίζεται στο νησιωτικό χώρο η θα πρέπει να μελετάται για το σύνολο των περιοχών της χώρας;
-Ποιοι είναι οι δείκτες και πως επιλέγονται για κάθε περιοχή;
-Ποια είναι τα όρια της φέρουσας ικανότητας και πως επιλέγονται;
-Αποτελεί ένα στοιχείο μέτρησης τους θερινούς μήνες, όπου καταγράφεται εξαιρετική αύξηση επισκεπτών και ανάγων σε υποδομές ή θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη την ικανότητα περιοχών να υποδεχτούν κοινό, επισκέπτες και δομές καθόλη τη διάρκεια του χρόνου;
Τα παραπάνω ερωτήματα σίγουρα θα αποτελέσουν αντικείμενο μελέτης διαφόρων επιστημόνων και ειδικοτήτων για την επόμενη περίοδο, με αφορμή και την αναμενόμενη θεσμοθέτηση του Προεδρικού Διατάγματος [2] κατ΄ εξουσιοδότηση του άρθρου 64 του Ν.4964/2022
Στο πλαίσιο καταρχάς της νομικής έρευνας για την απάντηση στα ερωτήματα παραθέτουμε τα βασικά στοιχεία μιας συνολικής μελέτης και έρευνας -ως προδημοσίευση- για την Φέρουσα Ικανότητα μέσα από τη Νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Ειδικότερα Στόχος της μελέτης είναι η ανάδειξη των στοιχείων που κατά το Συμβούλιο της Επικρατείας (από τα έτη 1992 και έπειτα) αποτελούν κρίσιμα μεγέθη για τον καθορισμό της Φέρουσας Ικανότητας (στο εξής ΦΙ) και τα οποία θα μπορούσαν να καταγραφούν ως βασικές παράμετροι για την εκτίμησή της, έχοντας ως άξονα τις κατευθύνσεις του Ανωτάτου Ακυρωτικού Δικαστηρίου. Θεωρούμε ότι το δείγμα επιλογής στο πλαίσιο της παρούσας προδημοσίευσης είναι εξαιρετικά κρίσιμο για την ορθότητα των συμπερασμάτων που αποτυπώνονται.
II. Η εκτίμηση της ΦΙ βάσει του Συμβουλίου της Επικρατείας
Καταρχάς, δυνάμει της μελέτης και κωδικοποίησης των αποφάσεων και Πρακτικών Επεξεργασίας του ΣτΕ και της καταγραφής των αναφορών στην εκτίμηση της ΦΙ προκύπτει το συμπέρασμα ότι οι αναφορές του δικαστηρίου επί τεχνικών δεδομένων, παραμέτρων και στοιχείων μελετών μπορούν να καταχωρηθούν συστηματικά σε γενικές θεματικές κατηγορίες. Σε συνέχεια αυτής της καταγραφής μετά από έρευνα δύναται να αντληθούν κριτήρια και δεδομένα για τη δημιουργία προδιαγραφών και κριτηρίων για την εκτίμηση της Φ.Ι.:
Α. Γενικές Κατηγορίες
Α.1. Οικισμοί και Επεκτάσεις Οικισμών
Πλήθος αποφάσεων του ΣτΕ αναφέρονται στη ΦΙ, ως στοιχείο εκτίμησης της ικανοποίησης των οικιστικών αναγκών, οι οποίες είτε απορροφώνται από τους υπάρχοντες οικισμούς είτε εξυπηρετούνται με την επέκταση των ορίων οικισμών ή τη δημιουργία νέων.
Από τη συστηματική ανάλυση προκύπτει ότι στην περίπτωση αυτή πρέπει να μελετηθούν:
α) η δυνατότητα απορρόφησης των οικιστικών πιέσεων από τους υφιστάμενους οικισμούς (ΠΕ ΣτΕ 196/2021, ΣτΕ 164/2022), για την οποία λαμβάνονται ως στοιχεία εκτίμησης της ΦΙ, κατά το ΣτΕ:
-το βάρος του πληθυσμού
-τα κριτήρια που σχετίζονται με τους νέους οικιστικούς υποδοχείς και προβλέπονται από πολεοδομικά – χωροταξικά σχέδια (π.χ. ΓΠΣ)
-το οδικό δίκτυο
-η δυνατότητα του υδρευτικού δικτύου να εξυπηρετήσει τον προσδοκώμενο πληθυσμό και τους νέους οικισμούς, χωρίς υπερεκμετάλλευση των υδατικών πόρων.
β) η προστασία του «πολιτιστικού κεφαλαίου», για την οποία λαμβάνεται, ως στοιχείο εκτίμησης της ΦΙ, κατά το ΣτΕ, η μη μεταβολή της πολεοδομικής φυσιογνωμίας της οικιστικής περιοχής (ενδεικτικά ΣτΕ 585/2014), και
γ) η μη υπέρβαση της φυσικής χωρητικότητας της οικιστικής περιοχής, για την οποία λαμβάνονται, ως στοιχεία εκτίμησης της ΦΙ:
-η προστασία των φυσικών πόρων, και
-η ικανότητα των υποδομών, τεχνικής και κοινωνικής υφής (ενδεικτικά, ΣτΕ 1037/22).
Α.2 Προδιαγραφές για το νησιωτικό οικοσύστημα
Ειδικά για τα μικρά νησιά, παγίως γίνεται δεκτό από το ΣτΕ ότι είναι δεκτικά μόνο μορφών ήπιας ανάπτυξης, συμβατής με τον ευαίσθητο χαρακτήρα τους. Με άλλα λόγια, ο θεμελιώδης κανόνας της βιώσιμης ανάπτυξης επιτάσσει τον ορθολογικό χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό και ισχύει κατά μείζονα λόγο για την προστασία των ευαίσθητων οικοσυστημάτων όπως τα μικρά νησιά (ΣτΕ 3920/2010, ΣτΕ 387/2014). Άρα, η φέρουσα ικανότητα των μικρών νησιών αποτελεί μέγεθος που πρέπει να εκτιμηθεί ιδιαιτέρως από τις μελέτες που πρόκειται να εκπονηθούν.
Από τη νομολογία του ΣτΕ διαπιστώνεται ότι για τον υπολογισμό της ΦΙ των μικρών νησιών στοιχεία εκτίμησης είναι:
α) η πολλαπλή χρήση εγχώριων πόρων των μικρών νησιών, και
β) η προστασία και διατήρηση της βιοποικιλότητάς τους.
Επιπλέον, η ΦΙ μπορεί να εκτιμηθεί με τους κάτωθι, ενδεικτικούς κατά το ΣτΕ τρόπους:
-Προσδιορισμός ΦΙ σε μακροπρόθεσμα και μεσοπρόθεσμα σχέδια βιώσιμης ανάπτυξης, ιδίως με έμφαση: α) στην αναθεώρηση των μη βιώσιμων πρακτικών, β) στην προαγωγή περιβαλλοντικώς υγιούς τεχνολογίας και γ) στον αποκλεισμό των τεχνολογιών που δημιουργούν απειλή για το οικοσύστημά τους (ενδεικτικά, ΠΕ ΣτΕ 216/1999, ΠΕ ΣτΕ 355/1999).
-Υπολογισμός μέτρου διατήρησης βιοποικιλότητας για το εκάστοτε νησί και ανάπτυξη νέων τεχνολογιών προς τον σκοπό αυτό (ενδεικτικά, Π.Ε. ΣτΕ 359/1999, Π.Ε. ΣτΕ 432/2001).
-Eκπόνηση ειδικής μελέτης «χωρητικότητας» (ήτοι το ειδικό εργαλείο χωρικού σχεδιασμού που προβλεπόταν από το Περιφερειακό Πλαίσιο Ν. Αιγαίου στη συγκεκριμένη περίπτωση, βλ. ΣτΕ 1037/2022).
Τέλος, έχει κριθεί ότι κύριος παράγοντας για τον καθορισμό των ορίων της ΦΙ στα μικρά νησιά είναι το ενεργειακό τους σύστημα (βλ. ΣτΕ 1421/2013, ΣτΕ 1422/2013).
Β.1. Προσεγγίσεις της ΦΙ σε άλλους/ειδικούς τομείς δραστηριοτήτων
Κατά την έρευνα σε αποφάσεις και Πρακτικά Επεξεργασίας του ΣτΕ διαπιστώθηκε ότι η εκτίμηση της ΦΙ θεωρείται απαραίτητο στοιχείο για την έγκριση Ειδικών Σχεδίων Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε.) και Ειδικών Σχεδίων Χωρικής Ανάπτυξης Δημοσίων Ακινήτων (Ε.Σ.Χ.Α.Δ.Α.), αλλά και για την έγκριση δημιουργίας υποδοχέων αποβλήτων (ΟΕΔΑ – Ολοκληρωμένη Εγκατάσταση Διάθεσης Απορριμμάτων), Περιοχών Ολοκληρωμένης Ανάπτυξης Υδατοκαλλιεργειών (Π.Ο.Α.Υ.) και εγκαταστάσεων ΑΠΕ. Μάλιστα, η νομολογία του ΣτΕ φαίνεται να εκτιμά διαφορετικά το στοιχείο της ΦΙ για την εγκατάσταση ΑΠΕ σε μικρά νησιά σε σύγκριση με την εγκατάστασή τους στον ηπειρωτικό χώρο.
Β.2. Σωρευτικές επιπτώσεις δραστηριοτήτων – Συνεργιστικό αποτέλεσμα
Στην πλειοψηφία των αποφάσεων του ΣτΕπου αφορούν βιομηχανικές δραστηριότητες, εγκαταστάσεις διαχείρισης αποβλήτων, έργα μεταφορών ή παραγωγική δραστηριότητα κρίθηκε πως στο πλαίσιο εκτίμησης της ΦΙ πρέπει να εξετάζονται και οι επιπτώσεις που τυχόν θα έχει μια νέα εγκατάσταση δεδομένης της σώρευσης με υπάρχουσες χρήσεις καθώς και εγκαταστάσεις ίδιων χρήσεων. Επιπλέον, το ΣτΕ έχει επισημάνει πολλές φορές πως για την εκτίμηση της ΦΙ σε μονάδες διαχείρισης αποβλήτων (ΟΕΔΑ), βιομηχανίες, μονάδες κτηνοτροφίας και μεταναστευτικές δομές πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι σωρευτικές επιπτώσεις στο φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον από την παράλληλη λειτουργία τέτοιου είδους μονάδων, με επίκεντρο στο αθροιστικό αποτέλεσμα αντιστοίχων διαφόρου είδους οχλήσεων στην περιοχή ενδιαφέροντος[3]. Αντιστοίχως, έχει επισημανθεί το δυνητικό αθροιστικό ζημιογόνο αποτέλεσμα από ομοειδείς εγκαταστάσεις[4]από την ταυτόχρονη λειτουργία εγκαταστάσεων[5].
III.Η θέση του ορισμού της ΦΙ στον ορθολογικό σχεδιασμό και το πεδίο χωρικής ανάλυσής της
Η φέρουσα ικανότητα αποτελεί στοιχείο και κριτήριο που πρέπει να περιλαμβάνεται μεταξύ άλλων στον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό[6].
Η ΦΙ αποτελεί ένα εργαλείο δυναμικό, το οποίο εκτιμάται σε διαφορετικά επίπεδα χωρικού σχεδιασμού και χωρικής ενότητας, ανάλογα με διάφορους παράγοντες, όπως το είδος της εκάστοτε επέμβασης, τις συνθήκες της περιοχής ενδιαφέροντος, τα ιδιαίτερα τοπικά, φυσικά, πολιτιστικά και πολεοδομικά χαρακτηριστικά, κ.α.
Κατά κανόνα, όμως, πρέπει να αποφεύγεται η σημειακή και αποσπασματική χωροθέτηση έργων και δραστηριοτήτων, διότι αυτό αντίκειται στη φέρουσα ικανότητα της περιοχής[7] .
IV. Συμπεράσματα θεωρητικού περιεχομένου
-Τα στοιχεία που λαμβάνονται υπόψιν για τον υπολογισμό της βιώσιμης ανάπτυξης θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψιν και για τον υπολογισμό της ΦΙ, καθώς συχνά στη Νομολογία του ΣτΕ οι δύο αυτές έννοιες ταυτίζονται[8].
-Η βιώσιμη οικιστική ανάπτυξη συνίσταται πρωτίστως στην αναζωογόνηση των οικισμών της χώρας που φθίνουν ή εγκαταλείπονται, προς τους οποίους θα πρέπει να κατευθύνεται η αναπτυξιακή δραστηριότητα[9].
-Η ΦΙ συνδυάζεται και με κριτήρια μη ποσοτικά, όπως ο χαρακτήρας των νησιών ως παραδοσιακών ανθρωπογενών συστημάτων και περιοχών ως ευαίσθητων οικοσυστημάτων. Άρα, το μέγεθος της ΦΙ πρέπει να ερευνάται και υπό αυτό το πρίσμα. Ιδιαιτέρως, ειδική πρόνοια πρέπει να υπάρχει για την διατήρηση του χαρακτήρα των μικρών νησιών και του νησιωτικού ανθρωπογενούς και φυσικού περιβάλλοντος και τοπίου τους[10].
-Ο υπολογισμός και η εκτίμηση της ΦΙ αποτελούν βασικό κριτήριο ορθολογικού ελέγχου των χρήσεων γης[11].
-Οι αλλαγές ή οι αυξήσεις σε πολεοδομικά μεγέθη (π.χ. αύξηση συντελεστή) επηρεάζουν την ΦΙ και γι’ αυτό πρέπει να την λαμβάνουν υπόψιν[12].
Η ΦΙ αφορά ευρύ πεδίο δραστηριοτήτων, μεταξύ άλλων: τουρισμό, ενέργεια, πρωτογενή τομέα, υδατοκαλλιέργειες (ΠΟΑΥ), βιομηχανία, κ.α.
Η πλειοψηφία των αποφάσεων συγκλίνει στο ότι η Φ.Ι. αποτελεί πολεοδομικό κριτήριο, το οποίο λαμβάνεται υπόψη κατά τον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό.
Παραπομπές:
[1] Συνεργάτες έργου – Μελέτη και Τεκμηρίωση:
Βασιλοπουλου Ιωάννα, Δικηγόρος ΜΔΕ
Μιχαλακέα Αθηνά, Δικηγόρος ΜΔΕ, Υπ. Δρ.
Τσακαλογιάννη Ιφιγένεια, Δικηγόρος ΜΔΕ, MSc
[2]Άρθρο 64 ν. 4964/2022
Ορισμός Φέρουσας Ικανότητας
1.Ως Φέρουσα Ικανότητα (ΦΙ) ενός χωρικού συστήματος, νοούνται τα μέγιστα ανεκτά όρια επιβαρύνσεων ή και μεταβολών των συνθηκών που επικρατούν σε αυτό, πέραν των οποίων παύει να υπάρχει ισορροπία ανάμεσα στο φυσικό περιβάλλον, την οικονομία και την κοινωνία που διαβιεί σε αυτό, με αποτέλεσμα να προκαλούνται υπέρμετρες ή μη αναστρέψιμες φθορές στο φυσικό περιβάλλον και να ασκούνται αρνητικές πιέσεις στο ανθρωπογενές περιβάλλον και στην κοινωνία.
2.Με προεδρικό διάταγμα, κατόπιν πρότασης του Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας, προσδιορίζονται η μεθοδολογία για την εκτίμηση της ΦΙ της παρ. 1, οι βασικές παράμετροι που την καθορίζουν ανάλογα με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του εξεταζόμενου κάθε φορά χωρικού συστήματος και τα ανεκτά όρια των δεικτών στόχων των βασικών παραμέτρων της βιώσιμης ανάπτυξής του.
[3]ΣτΕ 902/2011, 1531/2014
[4] 380/2014, 1973/2017, 1678/22..
[5]ΣτΕ 273/2019
[6]Ενδεικτικά ΠΕ ΣτΕ 246/1992140/2002, 114/2010, 199/2010, 178/2019.
[7]Π.Ε. ΣτΕ 194/2011.
[8] Ενδεικτικά Π.Ε. ΣτΕ 210/2002, 388/2003, 87/2020.
[9]Π.Ε. ΣτΕ 527/2001, 535/2002.
[10]Π.Ε. ΣτΕ 210/2002, 87/2020.
[11]Π.Ε. ΣτΕ 120/2002, 159/2002.
[12] Π.Ε. ΣτΕ 601/2002.
Πηγή : https://ecopress.gr/i
0 σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου